推進基層政府綜合執法法治化

發布時間:2020-01-17

行政執法體制改革是我國行政體制改革的關鍵環節,也是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要抓手。黨的十九屆四中全會明確提出要進一步整合行政執法隊伍,繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法,推動執法重心下移,提高行政執法能力水平。而其中提到的“跨領域跨部門執法”“執法重心下移”,切中了我國行政綜合執法體制改革的要害,為《行政處罰法》的修改以及基層政府綜合執法的法治化建設指明了方向。

我國行政綜合執法的實踐探索肇始于20世紀80年代末開始的城建監察制度,法治化建設則開始于1996年《行政處罰法》的出臺。《行政處罰法》第16條規定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”自此,傳統上條塊分割的行業管理格局被打破,行政綜合執法的改革開始全面推進。

經過20多年的實踐,行政綜合執法體制改革取得了一定效果,但依然面臨基層執法資源匱乏的問題,很難滿足實際執法的需要;偏重于事后查處、綜合執法日常監管不到位的問題較為突出;行政執法權集中在區縣相關部門,沉不到底、管不到邊等問題也很明顯。而作為區政府派出機關和基層人民政府的鄉鎮政府,雖承擔著大量的屬地管理責任,但現行的法律卻沒有給鄉鎮(街道)賦予相應的處罰權力,“有責無權”的現狀,使得鄉鎮(街道)難以發揮其應有作用,屬地管理責任難以真正落實。

其實,在改革中探索授予鄉鎮(街道)以行政執法權,將其確立為基層行政綜合執法的部門,可以在一定程度上彌補現有執法體制的不足,這樣的改革方向在理論和實踐上都有充分的理由予以支持。

第一,并非所有擁有行政執法權的主管機關在街道辦事處都設有常駐派出機構,比較常見的往往只有公安派出所、工商所等,大多數執法機關沒有派出機構,對于大量違法行為往往難以及時發現。但是鄉鎮(街道)作為基層政府,本身工作重心就在基層,在組織法上也擁有屬地管理職責,他們對基層情況往往更加熟悉、發現問題的能力更強。但是現階段,《行政處罰法》沒有授予其執法主體的地位,鄉鎮(街道)很多時候只能停滯在發現問題階段,無法對眼前的違法行為進行及時查處。

第二,類似于游商無照經營、違法停車、公共場所吸煙等隨機性大、流動性強、涉及面廣的違法行為,依靠現有執法部門的行業管理難以及時解決問題,執法資源與實際需求嚴重不匹配。對于鄉鎮(街道)而言,其管轄領域相對較小、注意力相對集中、發現問題的能力強,如果通過《行政處罰法》的修改,明確其執法權,完善相關人員的配置,將大大提高解決問題的能力、提高執法效率、節約執法成本。

第三,天津、上海、北京等多地的改革實踐也為執法力量下沉至鄉鎮(街道)提供了借鑒。以天津市為例,2014年頒布實施的《天津市街道綜合執法暫行辦法》授予街道辦執法權,并且規定“本市經濟發達的鄉鎮人民政府開展綜合執法工作參照本辦法執行”,其實也在一定程度上賦予了一些鄉鎮政府行政執法權。天津市的改革措施縮短了執法半徑,提高了執法效率,激活了基層政府的執法優勢,為執法力量下沉提供了借鑒。

不過,現行的《行政處罰法》并未賦予鄉鎮(街道)行政執法權,各地方將行政處罰權集中于基層政府的探索,其實與現行的《行政處罰法》相抵觸,因為《行政處罰法》第16條規定的被授權主體只能是行政機關,從《行政處罰法》類似條文的使用看,地方政府和行政機關兩個詞語單獨使用,該法第20條規定:行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。該條的行政機關顯然指的是縣級以上地方政府的工作部門,不包括街道辦事處和鄉鎮人民政府。

從《行政處罰法》制定時的社會背景看,并無意于將街道辦事處納入相對集中的行政處罰權的體系中。但是相關地區進行的將行政執法權下沉至鄉鎮(街道),賦予基層政府綜合執法權的實踐,又確實起到了很明顯的效果。結合之前分析的鄉鎮(街道)擁有的執法優勢,我們應當利用《行政處罰法》修改的契機,明確基層政府的綜合執法權,以修改后的《行政處罰法》作為推進基層政府綜合執法法治化建設的起點,在法律上設計相關的制度將其規范化,推進跨領域跨部門綜合執法和執法重心下移,進一步提高行政執法能力水平,推進基層政府綜合執法的法治化。

來源:中國建設報

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