郝力:數字城管邁向智慧城管的探索與實踐

發布時間:2019-04-12

一、 回顧數字城管

2004年,北京市東城區首創“數字化城市管理新模式”,取得了提高城管水平的實效,得到全國黨政領導和群眾的好評。

2005年,習近平同志批示:“‘數字城管’是‘數字浙江’的重要舉措,是更新城管觀念,提高城管效率,提升城管水平的重要手段,希望有關部門認真學習研究北京市東城區的經驗,結合我省實際,抓好試點,逐步推開,以此為載體,全面提升我省城市日常和應急管理水平。”

2015年中央37號文要求“積極推進城市管理數字化、精細化、智慧化,到2017年年底,所有市、縣都要整合形成數字化城市管理平臺。”

從北京市東城區首創“數字化城市管理新模式”,到習近平同志的肯定,再到黨中央國務院發文限期全國普及,絕非偶然,我們沒有理由不對數字城管體現的改革方向和蘊含的勃勃生機,抱有敬畏之心。

數字城管由兩個不可或缺的部分構成,前者是城市管理制度后者是數字技術應用,離開城市管理制度,任何漂亮的數字技術的鼓吹,都會變成無源之水無本之木,只會損害數字城管的健康發展。前事不忘后事之師,“數字化城市管理新模式”是城管體制和數字技術一定發展階段的歷史產物,回顧和了解數字城管演進歷程和規律,就是在現實中探尋智慧化升級的科學途徑。

1、數字城管誕生的體制背景

1997年5月23日,經國務院法制辦《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點的復函》批準,北京市宣武區城市管理監察大隊成立,標志我國城市管理執法體制改革開始啟動。全國從2003年下半年開始了城管執法體制改革,形成了長達二十年之久的三分天下:實行相對集中行政處罰權體制有1000多個市縣區;實行城市管理領域內綜合行政執法體制有1000多個市縣區;實行傳統城建監察體制有1000多個市縣區。二十年過去了,看看行政法專家們如何總結城管執法體制改革。

(1)執法體制脫離城市管理實際

“城管執法只是城市管理的一個方面。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象,以城市基本信息流為基礎,運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制,采用法律、經濟、行政、技術等手段,通過政府、市場與社會的互動,圍繞城市運行和發展進行的決策指引、規范協調、服務和經營行為。城管執法必須有機地存在于城市管理體制中,需要與行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等其他行政權力密切配合,才能順利完成城管執法任務。”20年后,37號文要求“匡定管理職責。城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。”

(2)城市政府責任主體缺失

“城市管理是一個城市政府應該做的事情,很多城管工作需要多個部門共同完成,更需要城市政府統籌協調,應當視為城市政府的職能。一定要從‘小城管’理念轉變為‘大城管’理念,從部門職能觀轉變為政府職能觀,要有整體籌劃、高位協調,否則很多問題難以解決。”20年后,37號文要求“明確市、縣政府在城市管理和執法中負主體責任。”

(3)末端處罰難解源頭難題

“如果上游、中游環節的規劃、建設部門,根本不考慮下游環節的城管執法,在規劃的時候就沒考慮好,建設的時候就沒有做好,存在一大堆不科學、不合理、難運行、難持續的城市規劃和建設問題,把問題都丟給下游環節的城管,那么城管隊員也沒法做好城管工作。”20年后,37號文要求“增強城市規劃、建設、管理的科學性、系統性和協調性,綜合考慮公共秩序管理和群眾生產生活需要,合理安排各類公共設施和空間布局,加強對城市規劃、建設實施情況的評估和反饋。變被動管理為主動服務,變末端執法為源頭治理,從源頭上預防和減少違法違規行為。”

2003年,北京東城區跳出“小城管”、“末端處罰”的制度羈絆,以幾十年城市管理成功實踐為依據,啟動以解決城管難題根源為檢驗標準的城市管理改革,實現了城市管理體制、機制及管理手段的重大變革和創新,形成城市管理全新的格局與面貌。

2、數字城管誕生的技術背景

數字城管平臺主要集成通用數據庫系統、地理信息系統、應用軟件開發和移動智能終端等四類應用技術。

(1)通用數據庫系統技術狀態

2000年,甲骨文、IBM和微軟SQLsever在數據庫市場上基本三足鼎立。2005年,甲骨文在數據庫市場的份額首次超過IBM和微軟的總和。甲骨文和微軟SQLsever是數字城管平臺采用的最主要的數據庫平臺,2003年以前,他們已經是且現在依然是占據世界市場前兩名的成熟通用數據庫系統。

(2)應用軟件開發技術狀態

1978年貝爾實驗室正式發表C語言,也被稱為經典C。1983年美國國家標準局(ANSI)制定C語言標準。1990年國際標準化組織ISO接受了ANSI C為ISO C 的標準。比數據庫技術還要歷史悠久的數字城管平臺主要開發工具C語言,遠在1989年前后已在國際范圍進入成熟期。

(3)地理信息系統技術狀態

Esri公司從1969年創立到今天,擁有超過35萬用戶,大部分是政府單位、世界500強企業,以及超過7000所科研院校。賽迪《2015年中國GIS軟件市場研究報告》指出我國GIS基礎平臺軟件市場主要被Esri、超圖軟件、中地數碼和武大吉奧四大廠商占據。其中,超圖軟件占31.6%,美國Esri公司占29.0%,中地數碼和武大吉奧分別占7.9%和5.9%。自2003年以來,數字城管平臺主要采用的Esri公司和超圖公司的產品一直名列前茅。

(4)移動智能終端技術狀態

與前三項傳統成熟的IT技術相比,移動智能終端技術是當時最為前沿并富有戲劇性的領域。1999年,第一款全中文和第一部智能手機問世。2000年,諾基亞首次把手機和互聯網連接在一起。2002年,國內出現第一款內置攝像頭的諾基亞手機。2003年,國內出現第一款支持3G的諾基亞手機。2007年,第一款單手操作的PPC手機多普達問世。2007年,iphone出世,觸屏+應用引爆智能機新時代。由于智能手機的飛速升級,使其成為數字城管技術家族最后入圍的成員。

總體上看,以1984年中國引入互聯網為標志,數字城管平臺的誕生的技術環境,是先有IT技術20多年的發展積累,后有數字化城管平臺的集成應用,這與后面要討論的數字城管智慧化升級的技術環境具有本質的不同。

3、“數字化城市管理新模式”的創舉

北京東城區創造的“數字化城市管理新模式”,蘊含著對城市管理難題根源的深刻認識和睿智的破解路徑,對全國城市管理體制的科學構建具有深遠的歷史意義。

創建“數字化城市管理新模式”的過程顯示,在中國城市化高速進程中,城市設施和民生服務需求的急劇上升與城管制度滯后和資源供給不足,形成全國性階段性尖銳矛盾。其中,城管制度滯后和資源供給不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滯后和資源供給不足,是破解城市管理難題的根源所在。

“數字化城市管理新模式”告訴我們,城管制度滯后和資源供給不足,主要體現在城市管理責任主體、履職范圍、履職標準、履職績效、資源配置等方面。在責任主體上,存在以末端處罰替代監督管理的制度缺陷;在履職范圍上,橫向存在職責交叉和職責缺失并存的制度缺陷;縱向存在上游、中游和下游職責脫節的制度缺陷。在履職標準上,存在數量和質量標準粗放的制度缺陷。在履職績效上,存在部門自定標準、自行評價的制度缺陷。在城市管理物質資源配置上,存在“重建設,輕管理”的制度缺陷。針對城市管理現實存在的主要矛盾,北京東城區啟動了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗標準的體制機制的重大改革。

(1)創新城管體制

北京市東城區創建監督與管理分離的城市管理體制,彌補城市管理責任主體不明、缺失外部監督考核的制度缺陷。從體制上明確“大城管”范圍內涉管部門和單位都是城管責任主體,同時明確監督考核機構隸屬區政府,獨立負責對涉管主體履職績效的監督考核,以外部監督考核驅使區內所有涉管部門和單位必須依規依標履職。

這個體制改革的優點是在不觸動涉管責任主體原有職責權限的前提下,強化我國行政體制原生優勢:一是,對責任主體進一步確權確責和細化履職標準;二是,通過外部獨立監督量化考核終結責任主體履職績效自定自考的歷史。十四年前,“數字化城市管理新模式”就創造了與近年環保督察基本相同的工作體制機制,迸發出旺盛的生命力。

(2)變革處置方式

通過制定《城市管理部件、事件處置(指揮)手冊》,構建以處置職責重新確認、處置結果規范、處置時限精準為核心內容的城市管理問題處置制度體系,彌補現行管理體系存在職責交叉和缺失,上游、中游和下游職責脫節的制度缺陷,保證城市管理處置責任部門和單位職責清晰、資源充實、結果規范。

(3)變革監督方式

通過制定《城市管理部件、事件監督手冊》,構建以外部監督考核機構問題發現、核查結案為核心的城市管理問題監督制度體系,彌補現行管理體系存在的各個涉管責任主體自定標準、自我監督的制度缺陷,確保城市管理問題發現核查的客觀性和真實性。

(4)變革考核方式

通過制定《城市管理績效考核辦法》,以第三方核查數據為依據,構建對各個涉管責任主體的外部考核制度體系,彌補現行責任主體自我監督的制度缺陷,形成外部監督考核驅動涉管部門和單位持續提升處置效率的動力制度。

(5)建立長效制度

 “加強城市管理效能考核,將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考”,保障大城管體制運行效果的長治久安。

4、全國迅速普及

北京東城區啟動了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗標準的體制機制的重大改革,以“數字化城市管理新模式”為載體,在全國迅速普及。截至2017年底,全部直轄市、省會城市建成“數字化城市管理新模式”,地級市建成257個,占地級市75%;縣級市170個,占縣級市48%,縣城474個,占縣城30%。十四年來“數字化城市管理新模式”,創造了我國電子政務史上空前絕后的全國性高覆蓋率奇跡。

2009年住建部發布的《數字化城市管理模式建設導則(試行)》總結道:“數字城管探索建立了監管分離的雙軸心管理體制,創建了將城市管理對象精確定位的萬米單元網格法和城市部件事件管理法,建立了科學的城市管理工作流程和績效評價機制,構建了一個適應新體制、新方法和新機制的集成化城市管理信息平臺,是對城市管理體制、機制及管理手段的重大變革和創新。”


二、 探索智慧升級

數字城管成功發展的歷史經驗,給了我們探索智慧升級的認識邏輯,智慧城管同樣是由兩個不可或缺的部分構成,前者是城市管理制度后者是智慧技術,離開城市管理制度這個根本,任何智慧技術的鼓吹,只會阻礙或遲滯數字城管的智慧升級。

1、新時代體改新要求

中央37號文開啟了城市管理體制改革的新時代,新時代對“數字化城市管理新模式”賴以存活的管理體制設計是什么?對考核制度的設計是什么?對監督考核機制的設計是什么?

(1) 對管理體制的設計

城市管理實行大城管體制:“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。”——城市管理由城市黨委、政府負總責,所有涉及城市管理的城區、部門和單位都是城市管理的責任主體。城管部門不負城市管理的總責,僅是責任主體之一。

城管部門實行大部制體制:“推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革,整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能,實現管理執法機構綜合設置。”——城市管理部門由三個行業管理和一個執法機構綜合設置,實施大部制管理體制,以及大部制內城管執法體制。

兩種理解,第一種,大城管與大部制同步。城市政府負責構建大城管體制,城管部門負責構建大部制。如南京、武漢、合肥、德陽、上饒等。第二種,分階段改革。近期落實城管部門大部制體制改革,遠期再落實大城管體制改革。

(2) 對考核制度的設計

大城管范圍的考核:“加強城市管理效能考核,將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考。”——大城管范圍強調對人的考核,考核對象是城市黨政領導干部。

大部制范圍的考核:“推廣績效管理和服務承諾制度,加快建立城市管理行政問責制度,健全社會公眾滿意度評價及第三方考評機制,形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執法工作考核獎懲制度體系。”——大部制范圍強調對工作考核,獎懲對象是城管部門的工作績效。

(3) 對監督考核機制的設計

“市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制,加強對城市管理工作的組織協調、監督檢查和考核獎懲。建立健全市、縣相關部門之間信息互通、資源共享、協調聯動的工作機制,形成管理和執法工作合力。”——市縣政府負責建立兩個機制,一是大城管口徑的協調機制,意在保障大城管范圍監督考核權威性;二是大部制口徑的工作機制,意在涉及大部制之外的部門之間信息互通、資源共享、協調聯動。

2、新技術升級新機遇

“數字化城市管理新模式”在迎來中央開啟城市管理體制改革新時代的同時,以“云、物、移、大、智”技術為代表的智慧城市大潮涌動,泥沙俱下,一時間智慧城管呼之欲出。但是,9年智慧城市繁華褪盡,智慧城管落地的時間表和路線圖愈發撲簌迷離。數字城管成功發展的實踐啟示我們,要解決37號文提出了方向,而沒有答案的智慧升級問題,我們要端正基本的研究態度,要堅持從實踐中來再到實踐中去的認識論,擯棄從技術概念出發主觀臆斷應用需求的認識論,即從頂層設計看,應該老老實實理解國家技術政策,從基層實踐看,應該老老實實地學習行業內外實踐案例,從政策和實踐的結合中找到客觀可行的升級途徑,在科學的探索上沒有捷徑可走,幾分耕耘幾分收獲,種瓜得瓜種豆得豆。

(1) 云計算的發展

《國務院關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》國發〔2015〕5號指出:云計算是推動信息技術能力實現按需供給、促進信息技術和數據資源充分利用的全新業態,是信息化發展的重大變革和必然趨勢。發展云計算,有利于分享信息知識和創新資源,降低全社會創業成本,培育形成新產業和新消費熱點,對穩增長、調結構、惠民生和建設創新型國家具有重要意義。

意見在主要任務中提到與城市管理有關任務:探索電子政務云計算發展新模式。鼓勵應用云計算技術整合改造現有電子政務信息系統,實現各領域政務信息系統整體部署和共建共用,大幅減少政府自建數據中心的數量。意見在保障措施中提到:創新政府信息系統建設和運營經費管理方式,完善政府采購云計算服務的配套政策,發展基于云計算的政府信息技術服務 、外包業務。

國務院文件確定了兩個將要改變數字城管平臺建設和運維方式的新政策。第一,大幅減少政府自建數據中心的數量。第二,發展基于云計算的政府信息技術服務外包業務。  

(2)物聯網的發展

《國務院關于推進物聯網有序健康發展的指導意見》國發〔2013〕7號指出:物聯網是新一代信息技術的高度集成和綜合運用,具有滲透性強、帶動作用大、綜合效益好的特點,推進物聯網的應用和發展,有利于促進生產生活和社會管理方式向智能化、精細化、網絡化方向轉變,對于提高國民經濟和社會生活信息化水平,提升社會管理和公共服務水平,帶動相關學科發展和技術創新能力增強,推動產業結構調整和發展方式轉變具有重要意義。近期目標。到2015年,實現物聯網在經濟社會重要領域的規模示范應用,突破一批核心技術,初步形成物聯網產業體系,安全保障能力明顯提高。

主要任務中與城市管理有關任務:在公共安全、社會保障、醫療衛生、城市管理、民生服務等領域,圍繞管理模式和服務模式創新,實施物聯網典型應用示范工程,構建更加便捷高效和安全可靠的智能化社會管理和公共服務體系。

(3)移動互聯網的發展

2017年中辦、國辦《關于促進移動互聯網健康有序發展的意見》指出:隨著信息網絡技術迅猛發展和移動智能終端廣泛普及,移動互聯網以其泛在、連接、智能、普惠等突出優勢,有力推動了互聯網和實體經濟深度融合,已經成為創新發展新領域、公共服務新平臺、信息分享新渠道。

在意見中提到與城市管理有關任務:加快實施信息惠民工程,構建一體化在線服務平臺,分級分類推進新型智慧城市建設,促進移動互聯網與公共服務深度融合,重點推動基于移動互聯網的交通、旅游、教育、醫療、就業、社保、養老、公安、司法等便民服務,依托移動互聯網廣泛覆蓋和精準定位等優勢加快向街道、社區、農村等延伸,促進基本公共服務均等化。推動各級黨政機關積極運用移動新媒體發布政務信息,提高信息公開、公共服務和社會治理水平。

(4)大數據的發展

《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》國發〔2015〕50號指出:信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長,數據已成為國家基礎性戰略資源,大數據正日益對全球生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。目前,我國在大數據發展中存在政府數據開放共享不足、產業基礎薄弱、缺乏頂層設計和統籌規劃、法律法規建設滯后、創新應用領域不廣等問題,亟待解決。

意見在總體目標中與城市管理有關任務:圍繞服務型政府建設,在公用事業、市政管理、城鄉環境、農村生活、健康醫療、減災救災、社會救助、養老服務、勞動就業、社會保障、文化教育、交通旅游、質量安全、消費維權、社區服務等領域全面推廣大數據應用,利用大數據洞察民生需求,優化資源配置,豐富服務內容。

(5)人工智能的發展

國務院關于印發《新一代人工智能發展規劃的通知》國發〔2017〕35號文闡述人工智能的戰略態勢:人工智能發展進入新階段。經過60多年的演進,特別是在移動互聯網、大數據、超級計算、傳感網、腦科學等新理論新技術以及經濟社會發展強烈需求的共同驅動下,人工智能加速發展,呈現出深度學習、跨界融合、人機協同、群智開放、自主操控等新特征。大數據驅動知識學習、跨媒體協同處理、人機協同增強智能、群體集成智能、自主智能系統成為人工智能的發展重點,受腦科學研究成果啟發的類腦智能蓄勢待發,芯片化硬件化平臺化趨勢更加明顯,人工智能發展進入新階段。當前,新一代人工智能相關學科發展、理論建模、技術創新、軟硬件升級等整體推進,正在引發鏈式突破,推動經濟社會各領域從數字化、網絡化向智能化加速躍升。

戰略目標分三步走:第一步,到2020年人工智能總體技術和應用與世界先進水平同步,人工智能產業成為新的重要經濟增長點,人工智能技術應用成為改善民生的新途徑,有力支撐進入創新型國家行列和實現全面建成小康社會的奮斗目標。第二步,到2025年人工智能基礎理論實現重大突破,部分技術與應用達到世界領先水平,人工智能成為帶動我國產業升級和經濟轉型的主要動力,智能社會建設取得積極進展。第三步,到2030年人工智能理論、技術與應用總體達到世界領先水平,成為世界主要人工智能創新中心,智能經濟、智能社會取得明顯成效,為躋身創新型國家前列和經濟強國奠定重要基礎。

國務院人工智能規劃明確與城市管理相關的重點任務最多最具體:構建城市智能化基礎設施,發展智能建筑,推動地下管廊等市政基礎設施智能化改造升級;建設城市大數據平臺,構建多元異構數據融合的城市運行管理體系,實現對城市基礎設施和城市綠地、濕地等重要生態要素的全面感知以及對城市復雜系統運行的深度認知;研發構建社區公共服務信息系統,促進社區服務系統與居民智能家庭系統協同;推進城市規劃、建設、管理、運營全生命周期智能化。

3、智慧升級遇到的智慧問題

(1)升級效果對管理體制的依賴性

大城管體制決定的城市管理效果。如《合肥市城市管理條例》明確,合肥市實行大城管的管理體制,其監督考核機構和職責隸屬于市政府,監督考核對象范圍是規劃、建設、環境保護、水務、園林綠化、公安機關、房產、工商、衛生、食品藥品監督、民政、交通運輸、體育、文化廣電新聞出版、商務等行政主管部門,以及其他有關部門和單位,監督考核的收到的實際效果是,城市管理不再是城管執法局一個部門的責任,而是城市所有涉管部門和單位的履職義務。

大部制體制決定的城市管理效果。相當一部分城市實行37號文提倡的大部制城管體制,其管理職責范圍是市政公用、市政環衛、園林綠化和城管執法,其監督考核機構設在局內,監督考核實際效果是將市政公用、市政環衛、園林綠化和城管執法等四個行業納入監督考核范圍。

單獨城管執法體制的城市管理效果。還有不少城市監督考核機構設在城管執法局內,管理范圍只有城管執法一個行業,其監督考核效果局限在一個行業內。

在城管體制既定的前提下,城市管理監督考核效果取決于管理體制設置,任何技術手段無力改變管理體制設置的優劣,更無力改變體制優劣導致的監督效果優劣。顯然,管理體制的智慧對智慧升級的決定作用昭然若揭。

(2)升級技術對實踐檢驗的依賴性

依據五個專項規劃判斷:第一,智慧化技術列入國策實施時間長的五年,短的一年,時間表明智慧技術起步晚,發展短,距離技術和應用成熟還有很長的路要走。第二,國家五個專項規劃中,都不同程度地提到我國新技術整體發展水平與發達國家相比仍存在差距,缺少重大原創成果,在基礎理論、核心算法以及關鍵設備、高端芯片、重大產品與系統、基礎材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大;科研機構和企業尚未形成具有國際影響力的生態圈和產業鏈,缺乏系統的超前研發布局;尖端人才遠遠不能滿足需求;適應技術發展的基礎設施、政策法規、標準體系亟待完善等等。以上兩點與數字城管誕生在有幾十年成熟技術沉淀的歷史情況截然不同,所以智慧化升級不可能照搬數字城管技術集成的老經驗,需要面對新技術誕生晚、核心弱、待攻關、商用少等現實情況,摸著石頭過河,邊探索,邊實踐,邊總結,成熟應用始終要排在研發和商用之后的信息技術普及規律,我們無法逾越。

4、制度和技術智慧的升級實踐

(1)制度智慧的實踐

在37號文發布實施三年多,一批城市牢牢抓住黨中央、國務院給予的體制改革的歷史機遇,緊密結合城市管理實際需要,通過地方立法、大部制改革和改進數字城管標準等多種渠道,努力向37號文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉移的戰略目標挺進。

南京、武漢、合肥、德陽和上饒等城市,通過地方立法固化大城管體制改革的成果。2015年3月全國人大十二屆三次會議通過的“全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定”,這一修改使得全國289個設區城市、30個自治州和4個不設區城市享有了地方立法權,對城市管理行業來說是獲得了對城市管理事項制定地方性法規的立法權。在37號文改革精神指引下,武漢、合肥、德陽、上饒通過地方立法,以法律形式固化大城管體制改革的成果,為城市管理步入法制化軌道樹立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個共性的核心內涵,對推進全國城管體改具有普遍意義:即,以法律固化大城管管理體制和以法律固化源頭治理的保障措施。

以法律固化大城管管理體制。如《武漢市城市綜合管理條例》通過地方性法規對武漢“大城管”工作格局加以規范,形成城市綜合管理長效機制。該條例用了8個條款從四個方面固定武漢大部制體制改革的成果。

澄清城市管理的基本概念。“第3條【概念界定】本條例所稱城市綜合管理,是指各級人民政府及相關部門依法對城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環境、環境保護、園林綠化、公共水域(湖泊)等公共事務和秩序進行服務和管理的活動。”

明確城市管理的基本原則是為市民服務。“第4條【基本原則】城市綜合管理應當遵循以人為本、服務為先、依法管理、公眾參與的原則。”

規定大城管體制下城市政府、市屬部門、區級政府、街鄉政府、專業機構和市區城市綜合管理委員會等各個城市管理主體的權力責任,形成“縱到底、橫到邊,管理無縫隙、責任全覆蓋”的“大城管”職責法定的地方法規。“第5條【管理體制】(略)。第6條【市級職責】市人民政府應當加強對城市綜合管理工作的領導,建立城市綜合管理機制,制定城市綜合管理工作目標,監督管理全市城市管理工作。市城市管理(執法)、城鄉規劃、城鄉建設、交通運輸、水務、房屋管理、工商、環境保護、質量技術監督、食品藥品監督、民政、商務、文化、教育、旅游、信息產業、衛生、農業、園林、廣播影視、公安等部門應當在各自職責范圍內履行城市管理職責,進一步向各區下放城市管理職權,加強對區級部門城市綜合管理工作的指導、監督。第7條【區級職責】(略)。第8條【街、鄉鎮、居委會職責】(略)。第9條【單位職責】供水、供電、供氣、供熱、郵政、通訊、公共交通和物業服務等單位,應當配合相關部門做好城市管理相關工作。

明確大城管體制框架下監督考核機構職責法定,以及監督考核機構隸屬城市政府。第10條【城市綜合管理委員會職責】市、區城市綜合管理委員會,對與城市管理有關的重大事項進行統籌協調,履行下列職責:(一)組織編制城市綜合管理工作計劃、實施方案和考核標準,經本級人民政府批準后組織實施;(二)指揮、調度、協調成員單位開展城市管理工作;(三)組織開展城市管理監督考核工作;(四)完成本級人民政府和上級交辦的其他工作。城市綜合管理委員會的日常工作由其下設的辦公室承擔。”

以法律固化源頭治理保障措施。如《武漢市城市管理條例》在城市規劃、城市建設、設施養護等城市管理上游、中游等城管源頭環節,為城市管理提供法制化的長效保障。第13條【規劃要求】(略)。第14條【建設投入】(略)。第15條【保障機制】(略)。第16條【作業市場化】(略)。

南京、海口、合肥、上海、沈陽等上百個城市,充分發揮大部制優勢,形成城市設施管理、環衛養護和城管執法的城市源頭治理的行政資源和物質資源的合力,以物質資源合力填平補齊城市規劃和建設遺留的短板,以管理資源合力提升管理效率和水平。城市管理主體可以看作兩類,一類主體是包括部分城市管理職責,如文化、食藥、交通等部門。另外一類主體的全部職責都是城市管理范疇,如市政、環衛、園林,以及供水、供氣、供熱等專業單位。37號文推進的城市管理大部制改革的實質是將第二種管理主體的機構綜合設置,消除管理主體間體制性內耗,以及物質資源分散降效,從體制上保障城管中游管理、養護和下游處罰各個職責和資源順暢銜接,權責一體,維持城管基本效率。根據對全國100個地級以上城市的調查,80%以上的城市實行管理與執法相結合的城市管理體制。如下案例體現了城市管理和執法綜合設置的體制優勢。

南京市城管局2017年完成573條街巷的精細化整治。清理違規戶外廣告2687處,整治店招店牌12470處,清理亂貼亂畫39.2萬處,新建亮化設施43處、修復2006處,清理衛生死角6826處、清除油污7087處,新增果皮箱435只、新裝垃圾桶510只,施劃非機動車停放綠色區域1326塊等等。2018年,將繼續開展600條背街小巷整治,其中主城六區410條,郊區190條。治理的成效相當于從源頭上根除了42萬個城市管理案件。

海口市城管委對農貿市場升級改造,2016年以來,對全市42家農貿市場進行改造,新增面積約3萬平方米,增加服務輻射人口35萬。城市基礎設施不斷完善。市政道路、文化科普、市容環衛、農貿市場改造等項目281個,總投資137.2億元。啟動背街小巷的改造,2400多條小巷面貌煥然一新。完成對192條道路和12個小游園綠化美化工程,市民的獲得感和幸福感不斷增加。相當于從源頭上每年減少發生城管案件24萬件。

合肥市城管委制度先行。制定完善10多項規章及規范性文件,出臺了36項城市管理規范標準,確保提升行動做有標準。2017年合肥新增、改造公園游園62個,建設綠道94公里;全年新建公廁21座,改造公廁64座;實施天鵝湖景區及周邊區域、高鐵南站片區、包河大道高架、包公園、南艷湖公園、北一環沿線、南淝河及跨河橋梁、樓體亮化提升等23項工程;梳理出交通擁堵點32處并落實治堵措施。針對全市尚未完成整治的607個老舊小區,制定了三年整治計劃等等。

上海市人民政府辦公廳關于印發《上海市住宅小區建設“美麗家園”三年行動計劃(2018-2020)》全市完成各類舊住房修繕改造3000萬平方米;完成4000臺使用滿15年的住宅電梯安全評估工作、修理、改造、更新任務,實現滿15年以上的老舊住宅電梯運行安全遠程監測全覆蓋;新建2000個既有住宅小區電動自行車充電設施。全市“無違建小區”創建完成率達到90%;完成5000個住宅小區出入口門崗規范化建設;培育30家品牌物業服務企業,建立1萬名具備專業素養的住宅小區項目經理隊伍;業主委員會組建率達95%,規范運作達標率達75%以上;小區業委會黨的工作小組組建率達100%;住宅小區黨建聯建示范點達到700個。基本實現住宅小區垃圾分類和綠色賬戶全覆蓋,住宅小區生活垃圾、裝修垃圾實現規范投放、及時清運;完成2400個住宅小區雨污分流整治工程;重點整治樓宇門棟廣告亂張貼、樓道亂堆物,全面推行住宅小區公共區域清潔維護標準,凈化小區環境。

《沈陽市居民小區改造提質三年行動計劃(2018-2020年)》將使全市小區的硬件設施、配套設備、居住環境、服務功能、文化氛圍有一個明顯提升,達到“路要平整、水要暢通、燈要明亮、綠要美觀、線要規整、車要有序、房要保暖、設施要齊全、電梯要安全、違章建筑要拆除、市容要整潔清爽”的標準。沈陽將在2018-2020年的三年時間內,對尚未改造過的796個老舊小區進行改造提質。屆時,沈陽2381個老舊小區將實現改造全覆蓋。

上述城市實施大部制的實踐證明,大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門間職能交叉、政出多門、內耗嚴重的體制痼疾,有效維持行政效率,促進1600多萬市政、環衛、園林和執法職工,依法依規地為城市管理、養護和執法履職盡責。幾十年城市管理的實踐證明,以市政公用、市容環衛、園林綠化管理和養護的行政、物資、人力和財政資源的協力投入,是大幅減少城管執法的案件的數量,逐步減輕城管末端執法單打獨斗壓力的可行路徑,能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

珠海市在全國首推污染類案件源頭分類法,城市管理指揮(應急)中心標本兼治污染“老大難”。2015年,珠海市數字城管指揮中心(即珠海市城市管理指揮(應急)中心)經過大量深入調研后,改變了以前“案件圍繞執法轉”的一貫做法,解放思想,轉變思路,根據“標本兼治,重在治本”的原則,將城市管理的關口前移,要求審批單位加強事后監管,對城市污染類案件的派遣和處理流程進行了全面梳理,按照問題來源性質劃分,派遣至責任單位,明確關于六大污染類數字城管案件(大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染和水污染、振動污染、泥土車污染)的派遣和處置流程。

例如泥頭車亂拋灑污染環境的問題,如從建筑工地出來的泥頭車亂拋灑,將以施工管理類的案件派遣至建筑工地的行政主管部門即建設局處理;從取土場所出來的泥頭車亂拋灑,將由取土審批的行政主管部門即國土局處理;交警、城管和交通等三家執法單位和環衛部門配合即可。在珠海市,香洲主城區房地產建設工地由市住規建局管轄。根據珠海市住規建局提供的數據,2016年,市住規建局對香洲主城區違規工地發出《停工通知》二百零二份,執行信用扣分一千多分,有力地打擊了施工車輛污染路面、施工工地夜間施工等行為,使其管轄的香洲主城區工地泥頭車道路遺撒、夜間施工擾民等問題的發案率大幅下降。以泥頭車道路遺撒為例,香洲主城區2016年12345轉辦投訴為71宗,而2017年只有36宗;巡查員上報2016年為194宗,2017年下降為136宗。而高新區、金灣區、橫琴新區的房地產工地由各區建設局管轄,由于對數字城管源頭治理的理解程度不同,有些區仍以行政執法、交警、環衛處理為主。與主城區相比,同期案發數據甚至出現了上升,例如金灣區巡查員上報2016年為155宗,而2017年上升為241宗;高新區同期巡查員上報數由72宗上升為102宗。

(2)技術智慧的探索

城市管理行業信息化與智慧化技術同步發展,省、直轄市和市縣陸續在不同領域開展技術升級和方向探索,取得了初步的實踐經驗,值得全行業學習和借鑒。

1)探索數字城管智慧化技術升級的基本方向

2016年和2018年,重慶市、安徽省、一些城市和城區分別發布了推進智慧城管建設的指導意見或者設計方案,從已經出臺的地方政府文件和國家五個專業規劃對城市管理應用領域的要求看,數字城管智慧化升級的方向,大致可以概括為三個推進:第一,推進城管行業應用智慧化改造升級;第二,推進數字城管平臺智慧化功能升級;第三,推進省級平臺和監督聯網建設。

關于推進城管行業應用智慧化改造升級。結合城市管理部門機構綜合設置的主要職責,建設智慧市政設施管理系統、智慧市容環衛管理系統、智慧園林綠化管理系統、智慧水務監督管理系統、智慧城市照明管理系統以及戶外廣告、渣土運輸、違法建設、智能停車、智慧管線等專項業務應用系統。建設城建檔案數字化系統,實現市政公用設施建設檔案信息共享。建設城管執法數字化系統,提升城管執法信息化水平,同時加強城管執法案件協作聯動信息共享建設,打通規劃、建設、國土、環保、公安、水利、工商、食藥監等行政管理與行政執法信息銜接的瓶頸,維持城管執法工作秩序。

關于推進數字城管平臺智慧化功能升級。基于物聯感知技術,對井蓋、廣告牌、公交站臺、橋梁、河道、城市照明、環衛車輛、施工工地管理等城市管理部件對象,探索升級數字城管平臺數據獲取物聯感知功能。基于視頻人工智能分析技術,對店外經營、無照游商、占道經營、亂堆物料、非機動車亂停、違規戶外廣告、打包垃圾、違規撐傘、垃圾箱滿溢、沿街晾曬等事件對象,探索升級數字城管平臺監督數據獲取、任務派遣、結果核查、績效考核分析和平臺運轉的智能化功能。基于大數據技術,以城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環境、環境保護、園林綠化、公共水域(湖泊)等公共事務和秩序的管理難點問題為導向,逐步升級數字城管規律發現、源頭治理的輔助決策功能。基于移動互聯網技術,通過APP服務、微信和微博自媒體形式,暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道,整合市政公用、市容環衛、園林綠化和城管執法等便于服務市民的窗口服務事項,探索升級數字城管平臺便民服務功能。 基于信息共享技術,加快城市管理應急風險普查和數據庫建設,建設共享的信息資源服務體系,探索升級數字城管平臺在城管緊急事件處置和輔助的功能。

關于推進省級平臺和監督聯網建設。開展省級平臺建設,加強城市信息基礎設施統籌規劃布局,整合城市管理基礎數據資源,形成系統運行穩定、信息數據安全的省級平臺和省級數據中心。開發省級應用系統,逐步實現省市縣三級平臺互聯互通。加強體制機制建設,在總結試點城市建設運行經驗的基礎上,探索建立創新規范的投資、建設、運營、管理、服務標準模式,形成切實可行的組織領導、指導推進、評價考核、政策促進和制度標準體系。加強對市縣平臺的運行監管,制定全省智慧(數字)城管系統運行情況考核辦法,實現對各地系統平臺運行情況的有效監管與監督考核,形成全省城市管理監督到位、協調到位、指揮到位的信息化監管體系。


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2)探索數字城管平臺智慧化升級的實踐

濰坊開展物聯感知技術與數字城管平臺監督考核職能結合的智慧化功能升級實踐。為加強改制后政府對供熱行業的監管,探索使用物聯感知技術監督考核供熱行業產品質量。濰坊抓好四個基礎工作:一是對需要監督的公用產品質量部事件普查和建檔,為規范監督對象奠定標準基礎。二是確定影響公用產品質量關鍵的指標和參數,作為在線監測的基準。三是編寫《公用產品質量在線監測系統建設導則》,指導公用產品各單位建設在線監測系統。四是升級數字城管平臺功能,將公用產品質量在線監測的偏離監測基準的在線報警數據作為數字化城管系統的監督案件,自動上報、自動立案、自動派遣、自動核查,并將核查結果作為考核內容納入到城市管理考核體系。例如在供熱行業,為保證供熱產品質量,濰坊市將出水溫度、回水溫度和出水壓力作為監督基準指標,以數據遠程采集系統為載體,將城區10個供熱企業,604個換熱站的監測數據實時地上傳數字城管平臺。依據三年12319熱線投訴受理、換熱站運行記錄和小區樓宇供熱環境影響等因素構成的經驗模型模擬分析,逐站制定出水、回水溫度和出水壓力的基準值,總計設定了19932個溫度和壓力基準值,全市604個換熱站的監督數據,每10分鐘一次、7*24小時地傳輸到市數字城管平臺,任何一個換熱站的監測數據低于基準值,物聯感知網絡自動報警,數字城管平臺將報警換熱站作為案件派遣到供熱監管部門及各熱力公司及時處置并在線核查,實現了物聯感知技術為基礎的供熱產品質量實時監督、派遣、處置和考核智慧化體系。物聯感知在線監測系統的啟用,使得相關投訴連續三年依次下降了68.1%、28.7%和62.4%。

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